Санкции — блюдо, которое подается холодным. Владимир Милов о том, почему не надо путать медленный эффект от санкций с их неэффективностью

Что происходит на санкционном фронте и возможны ли какие-то решения в области санкций, которые могли бы кардинально изменить диспозицию в войне России против Украины? Новостей довольно много. С одной стороны, за прошедшие месяцы стала понятнее логика действий Дональда Трампа. Он явно не хочет вводить новые санкции против Путина, но воздерживается и от отмены прежних (что уже немаловажно само по себе). С другой стороны, что-то затевается в Конгрессе США — мы видим новый санкционный билль, предусматривающий в том числе вторичные санкции против покупателей российской нефти. Он пользуется громкой публичной поддержкой парламентариев-республиканцев, что может свидетельствовать о некоем закулисном одобрении со стороны хотя бы части трамповского кабинета. С третьей, что-то готовит и Европа, которая осознает свою резко возросшую ответственность в давлении на Россию на фоне бездеятельности Трампа. Разберемся по порядку.

Во-первых, дискуссия вокруг санкций сегодня часто выстроена на принципиально неверном понимании целей санкционной политики и принципов работы санкционных механизмов. Распространено представление, что существуют какие-то мощнейшие «термоядерные» санкции против Путина, которые по каким-то причинам до сих пор не были применены, но если их применить, то Путин будет немедленно поставлен на колени и остановит войну.

Собственно, все утверждения о том, что действующие санкции якобы неэффективны, построены на этом представлении: сторонники этой точки зрения попросту кивают на сам факт того, что Путин до сих пор воюет, и говорят — ну вот, раз война продолжается, значит, санкции не работают.

Это представление максимально далеко от реальности. Для начала, никаких «термоядерных» санкций, способных одной кнопкой выключить Путина, не существует. Как стало очевидно за эти годы, у России есть способы продержаться какое-то время в условиях любых санкций, поэтому сама постановка вопроса о выключении Путина наивна: у него есть внутренние ресурсы и демпфирующие механизмы, частично работает переориентация на Глобальный Юг, так что разом его не выключишь.

Смысл санкционного давления — в постепенном удушении путинских экономических возможностей в перспективе, и, как мы видим, спустя три года это заработало в полную силу. Если не читать полную благоговения перед мощью Путина российскую эмигрантскую прессу, а обратиться напрямую к официальным российским источникам и расшифровкам совещаний в Кремле, то можно увидеть парад терминов вроде «переохлаждение экономики», «стагнация», «рекордный дефицит бюджета», «исчерпание Фонда национального благосостояния», «необходимость поддержания высоких ставок ради борьбы с высокой инфляцией» и даже в последнее время слово «рецессия», прежде запретное.

Сочетание всех этих явлений в одно время и в одном месте является следствием широкой, последовательной и методичной санкционной работы, включающей сотни направлений и требующей упорства и длительного времени. Но тем не менее поиск неких «термоядерных» санкций, которыми можно разом выключить Путина, продолжается.

Сегодня две самые модные идеи в этом плане — вторичные санкции против покупателей российской нефти (их продвигают американские сенаторы и даже предлагал сам Трамп, если можно таким образом интерпретировать его запутанную риторику) и снижение ценового потолка на российскую нефть (продвигает Европа).

Нефтяной потолок цен в целом работает слабо: цены на российскую экспортную нефть часто были выше потолка и опускались ниже его только в первые месяцы после введения нефтяного эмбарго ЕС (когда российским нефтяникам пришлось трудным путем договариваться с азиатскими покупателями о приеме дополнительных, не ожидавшихся объемов нефти) либо в последнее время в результате общего обрушения мировых нефтяных цен. Когда нефтяной потолок вводили, то думали, что он будет работать скорее как стимулирующий инструмент — покупатели российской нефти в Азии воспользуются им как предлогом, чтобы отказаться приобретать ее выше $60 за баррель.

Но покупатели из Азии оказались вполне готовы покупать российскую нефть дороже $60 за баррель, и тогда Западу пришлось пойти на куда более трудоемкий подход — и куда более занудный и долгосрочный. Было принято решение разыскивать сотни танкеров российского «теневого флота», транспортирующих нефть в обход потолка, а также страховые компании, трейдеров, судовладельцев, помогающих обходить потолок, и сотнями и тысячами включать их в санкционные списки. Вся эта трудоемкая работа дает результат, но пока лишь частичный: скидки на российскую экспортную нефть составляют чуть выше $10 за баррель, это немало, но это явно не «магическая кнопка».

В этом плане разговоры о дальнейшем понижении ценового потолка — до $30, $45 за баррель или любой другой цифры — прямо зависят от способности стран Запада контролировать его исполнение. А это требует резкого наращивания санкций против сотен операторов и судов «теневого флота», которые пока не под санкциями, и большого числа персонала, который будет таким энфорсментом заниматься.

Тут есть сложности: основная сегодняшняя мощность по контролю за соблюдением санкций и наказанию нарушителей сосредоточена в США. Это прежде всего функционирующее десятки лет и отточившее опыт исполнения санкций Управление по контролю за иностранными активами Минфина США (Office of Foreign Assets Control), более известное под аббревиатурой OFAC.

Но сегодня OFAC резко потерял в работоспособности из-за погрома американской бюрократии департаментом DOGE под руководством Илона Маска и его последователей, а также общего ослабления давления из Белого дома по поводу исполнения санкций. США уже дали понять, что не хотят снижать потолок цен на российскую нефть. А своего OFAC у Евросоюза, двигающего эту идею, нет, и перспектива его создания не просматривается — европейские чиновники, как правило, реагируют на постановку вопроса об этом так, как будто собеседник выложил на стол ядовитую змею. Создание новой бюрократической структуры не понравится избирателям и станет легкой мишенью для евроскептиков и правых популистов.

Однако без соответствующего скрупулезного энфорсмента идея понижения ценового потолка заведомо не даст эффекта, что может привести даже к контрпродуктивным последствиям. Работает это обычно так:

• санкционные скептики традиционно заполняют инфополе перманентным шумом о том, что «санкции не работают»;
• неработающий пониженный потолок цен станет в этом плане новой легкой мишенью;
• политикам некогда разбираться, они под давлением избирателей, критиков-евроскептиков и инфополя и так-то сомневаются в эффективности санкций (война-то продолжается), а тут для сомнений станет еще больше поводов;
• чем больше неработающих санкционных механизмов, тем выше шансы, что политики махнут рукой и вообще санкции отменят — все равно они «не помогли остановить войну» (лоббирующих это бизнес-интересов — хоть отбавляй).

Эта цепочка соображений ставит вопрос о том, стоит ли вообще лишний раз высказывать вслух сомнения в эффективности любых санкций, — бенефициаром таких сомнений в конечном счете является лишь Путин. Но конкретно снижение потолка нефтяных цен, не подкрепленное соответствующим энфорсментом (а пока это не просматривается), может провалиться и дать скептикам дополнительный козырь.

Другая модная сегодня идея — введение вторичных санкций против стран, покупающих российскую нефть. Смысл в том, что США требуют от третьих стран не импортировать нефть из России, а если те такое требование нарушают — вводят против их товаров импортные пошлины (в сегодняшнем новостном контексте известные как тарифы, в России более принято называть их таможенными пошлинами). Сторонники этой идеи угрожают пошлинами чуть ли не в 500% на товары из стран, осмелившихся закупать российскую нефть.

Идея эта выглядит совершенно неработающей, и в Москве это знают. Примеров успешного использования вторичных санкций против государств в общем-то нет. Вторичные санкции используют против физических и юридических лиц, в нарушение санкций работающих с подсанкционными странами типа России, Ирана, КНДР. Но против целых стран?

Это означало бы фактическое полное торговое эмбарго этих стран (тариф в 500% означает невозможность торговли). Это можно было бы теоретически представить, если бы основными покупателями российской нефти были, скажем, Габон или Палау. Но почти 80% российского экспорта нефти приходятся на Китай и Индию. С Китаем США только-только договорились о частичном ослаблении взаимных торговых тарифов, что существенно успокоило рынки. Индия находится на гораздо более продвинутой стадии подготовки торговой сделки с США.

И кто-то хочет сказать, что США выбросят в корзину все переговоры с этими крупнейшими торговыми партнерами (3-й и 7-й торговые партнеры США соответственно) и введут против них полное торговое эмбарго лишь для того, чтобы заставить их отказаться от российской нефти? Чуть зная внутреннюю сенатскую кухню, могу предположить, что автор идеи сенатор Линдси Грэм просто вписал в законопроект нечто первое попавшееся, чтобы создать соответствующий медиашум про «сокрушительные санкции из ада». Объяснить, как все это будет работать, мне никто пока так и не смог, в «аду» не берут трубку.

Если же расчистить инфополе от шума по поводу нового раунда поисков «чаши Грааля» или неких «термоядерных сверхсанкций» — пошлин в 500% для импортеров российской нефти (выглядит нереализуемо) или снижения ценового потолка (реализуемо, но при условии тщательного исполнения, с которым проблемы), — то можно констатировать следующее.

Санкции, введенные в отношении России в последние годы, работают. Свидетельство тому — резкое и весьма прогнозируемое ухудшение ситуации в российской экономике. Нужно повышать их эффективность — тут очень много что можно сделать, прежде всего в области их соблюдения, но решительно вредно обесценивать накопленный санкционный багаж.

Нужно закрывать возможности обхода санкций (и снова пресловутый энфорсмент — европейцам все же придется создавать свой OFAC, как бы им ни хотелось от этого отвертеться). Нужно закрывать возможности экспорта оставшихся неподсанкционных товаров. Одни лишь цветные металлы и газ чего стоят. Например, Россия увеличила экспорт трубопроводного газа в ЕС в 2024 году на 14%, и в том числе это вернуло «Газпром» из убытков снова в прибыль. По поставкам сжиженного природного газа (СПГ) Россия соревнуется с США за второе место поставщика ЕС. Цветные металлы тоже поставляются в ЕС в большом количестве. В совокупности это десятки миллиардов долларов годового экспорта. Эти отрасли являются важным источником дохода для военной машины Путина.

ЕС уже делает шаги в нужном направлении: в феврале ввел санкции против российского алюминия, обсуждает план поэтапного отказа от российского газа, нефти и урана. По газу план, кстати, очень неплохой — он содержит механизмы по ограничению контрактования российского газа, которые могут быть приняты не как санкции (требующие консенсуса с пропутинскими правительствами типа Венгрии или Словакии), а как торговые квоты или поправки в законы и регуляции (принимаемые большинством голосов).

Хотелось бы быстрее, конечно, но по крайней мере представленный в мае план открывает реальную дорогу для полного закрытия европейского рынка для российского газа в течение двух лет (это лучше, чем вакуум последних лет) и сдвиг с мертвой точки в вопросе вето Венгрии.

В ЕС также обсуждается идея полного торгового эмбарго против России, однако торговля сейчас сократилась до минимума. В 2024 году товарооборот между Россией и ЕС упал до менее чем 68 млрд евро — это наименьший показатель с 1999 года, на 24% ниже объемов торговли 2023 года и на две трети ниже 2022-го. Основа российского экспорта в ЕС (36 млрд евро в 2024 году) — как раз газ, металлы, оставшиеся поставки нефти в Венгрию и Словакию, удобрения и уран. В остальном там не так много чего осталось сокращать.

В целом, как понятно после четырех месяцев президентства Трампа, Евросоюз остается главным «санкционным якорем», который не позволит разрушить санкционный режим, что бы ни делал в отношении России Трамп. Некоторое время назад Bloomberg опубликовал статью, по сути подтверждающую мои более ранние предположения: при сохранении европейских санкций даже отмена американских мало что будет значить, Россия все равно останется токсичной.

Уверен, это ключевая причина, почему Трамп не стал отменять старые санкции против Путина: это ничего им обоим не дает при условии сохранения санкций европейских, зато может быть мощным антипиаром для Трампа, если при отмене санкций США не произойдет реальной остановки агрессии России против Украины.

С другой стороны, ЕС сильно страдает от дефицита структур, способных осуществлять энфорсмент санкций, то есть контроль их исполнения и наказание виновных в их обходе. Европе как воздух нужен свой OFAC: в свое время создавать его не стали, потому что эту функцию выполняли американцы, а санкционная политика была отдана на откуп национальным правительствам стран — членов ЕС.

Сегодня это положение вещей более не адекватно реальности, однако создание новой бюрократической структуры, как уже говорилось, наталкивается на жесткое и пока что непреодолимое сопротивление. Если ЕС не удастся в обозримом будущем создать свой OFAC, это повлечет большие проблемы для эффективности санкционного режима и в том числе для работы новых обсуждаемых механизмов типа снижения потолка цен на российскую нефть.

Вообще в Европе все больше понимают, что санкции оказывают серьезное негативное влияние на экономику России, так что надо отбросить инфошум и истерики по поводу их «неэффективности» и методично работать по сужению коридора возможностей для Путина. Евросоюзу доступен анализ лучших экспертов по этой теме — например, Стокгольмского института переходной экономики (SITE), который в мае докладывал о своих выводах об эффективности санкций на встрече министров финансов стран ЕС в Брюсселе.

Европе многое что предстоит сделать: реализовать план отказа от российского газа, прекратить покупать российскую нефть, металлы, уран. И наконец серьезно заняться созданием структур по исполнению санкционного режима по типу американского OFAC — без этого никуда. Хотя Трамп и не стал пока отменять санкции, но полагаться на американцев больше нельзя — Европе нужно продемонстрировать лидерство.

Пора понять, что гонка за призрачными «термоядерными санкциями из ада» — это фантом, вместо которого требуется долгосрочная сфокусированная методичная работа. Она уже приносит серьезные плоды. Конечно, всегда хотелось бы больше, быстрее и лучше. Чтобы этого добиться, предлагается фокусироваться на том, что действительно важно и работает, и забыть о бесполезных поисках санкционной «чаши Грааля».