Демократия как оружие. Как политические реформы помогли Украине подготовиться к войне

Накануне вторжения в Украину Владимир Путин в большом программном обращении заявил: «Устойчивой государственности на Украине так и не сложилось». Восприятие Кремлем Украины как failed state, «несостоявшегося государства», и стало одним из оснований для попытки блицкрига в феврале 2022 года, а затем привело к его провалу. Но Украина выстояла под натиском превосходящих сил противника не только благодаря мобилизационным усилиям и героизму военных, но и из-за успешной организации тыла, невозможной без эффективной работы государства. Кремлевские эксперты, чьи доклады попадали на стол Путина, просто игнорировали тот факт, что с 2014 года в Украине идут реформы государственных институтов, которые, несмотря на сопротивление коррумпированных элит, ведут к серьезным качественным изменениям.

Децентрализация и крепкий тыл

Одним из постулатов кремлевской пропаганды предвоенного времени была убежденность в том, что украинская власть носит имитационный, декоративный характер, а истинная власть находится в руках американского посольства и кучки олигархов. В момент X (или, если угодно, Z), как это рисовалось путинским стратегам, американцы и олигархи просто бросят Украину и сбегут, как это было в Афганистане, а «марионеточная власть» развалится за пару дней. Помимо великодержавного высокомерия тут просматривается и неспособность представить себе какое-либо иное государственное устройство, кроме российской сверхцентрализации, где все нити управления уходят в центр. Даже если бы российским диверсионным группам удалось в первые дни убить или захватить Зеленского, сопротивление бы продолжилось благодаря децентрализованности управления страной.

Когда в Украине стартовала децентрализация, многие скептики, в том числе внутри страны, предрекали, что она приведет к дезинтеграции или «федерализации», ухудшив управляемость. На практике именно эта реформа повысила устойчивость государства. Децентрализация была начата еще при Порошенко и продолжена при администрации Зеленского. Ее целью было расширение полномочий местного самоуправления в части распоряжения финансами и реализации региональных программ развития.

Одновременно проведена и административно-территориальная реформа, в основу которой была положена новая единица — объединенная территориальная громада (община), которая приближала услуги местного самоуправления к местным сообществам. После изменений, внесенных в Налоговый и Бюджетный кодексы в 2015 году, территориальные громады получили право распоряжаться 100% сборов от единого налога, налога на имущество, на местах остаются доходы от административных услуг, 60% от налога с физлиц.

В условиях военного времени местные власти, получившие больше прав и ресурсов, смогли обеспечивать ВСУ и размещать беженцев, а также продолжать эффективно работать в автономном режиме. Местное самоуправление в подвергшихся нападению регионах стало очередной линией обороны, а в условиях оккупации — очагом сопротивления.

Хорошим примером может служить захваченный россиянами Херсон, где мэр Игорь Колыхаев остался в городе и продолжал обеспечивать его жизнедеятельность, не сотрудничая при этом с оккупантами, а над мэрией долго висел украинский флаг (в конце июня Колыхаев был похищен российскими силовиками, а власть перешла к марионеточной администрации). Случаи измены среди работников местного самоуправления были единичными — благодаря выборности и подотчетности территориальным общинам глав административных единиц. Очевидцы отмечают, что этот нюанс плохо понимали оккупационные власти, по российской традиции воспринимавшие мэров городов и сельских голов как несамостоятельных назначенцев центра.

Нардеп Виталий Безгин, глава парламентского подкомитета по административно-территориальной реформе, считает, что она способствовала обороне страны и усложнила планы захватчиков: «Они опирались на старые карты, старые подходы к тому, как работает наше государство. И были абсолютно не готовы к тому, что на самом деле все функционирует иначе».

В условиях военного положения Министерство региональной политики совместно с профильным комитетом Верховной Рады и Ассоциацией городов Украины разрабатывает поправки военного времени для административно-территориальной системы, связанной с вопросами безопасности. Все территории будут разделены на четыре типа: временно оккупированные, территории боевых действий, опорные территории, помогающие театру боевых действий, и территории глубокого тыла, куда будут эвакуироваться беженцы и временно перемещаться производства. Примером опорной территории может служить Одесская область, которая является логистическим центром для прифронтовой Николаевской, а примерами территорий тыла — Закарпатская и Черновицкая области на западных границах. В соответствии с этим делением под требования военного времени будет адаптирована и налоговая система: например, территориям глубокого тыла передадут право администрирования местных налогов.

Сейчас перед местным самоуправлением встает проблема дисбаланса, вызванного боевыми действиями. Отток населения и перевод предприятий из прифронтовых регионов сокращает местную налоговую базу и требует дополнительной поддержки из общенационального бюджета. Также эксперты отмечают, что создание свободных экономических зон для стимулирования бизнеса в тыловых областях должно быть сбалансировано с поступлениями в местные бюджеты.

Финансовый фронт

Один из важных рубежей стабильности государства — финансовая система. В 2014 году российское вторжение в Крым и на Донбасс спровоцировало обвал гривны, а инфляция подскочила на 40%. В 2022-м, несмотря на более масштабные угрозы, финансовая система Украины устояла. С первых дней Национальный банк Украины принял ряд мер по преодолению неизбежной паники среди населения и сохранению финансовой стабильности. Уже 24 февраля НБУ подготовил правила работы банковской системы в военное время, направленные на сдерживание девальвации национальной валюты. Для удержания обесценивания гривны НБУ зафиксировал ее курс по отношению к доллару. Ограничение на установление валютного курса действовало до мая 2022 года. На время войны НБУ отказался от политики таргетирования инфляции, которой он придерживался в мирное время.

Слаженная работа Национального банка стала возможной благодаря реформам в финансовой сфере, проведенным в 2014–2016 годах. Экс-глава департамента стратегии Нацбанка Украины Михаил Видякин, руководивший тогда офисом реформ банковской системы и Нацбанка, в беседе с The Ιnsider рассказал, что устойчивость финансовой системы страны была заложена в эти годы. «За те три года Украина перешла от олигархического финансового рынка к прозрачному и цивилизованному, который позволил Нацбанку перейти к лучшим мировым практикам таргетирования инфляции», — говорит он.

В рамках реформы было проведено оздоровление банковской системы. Нацбанк потребовал от украинских банков раскрытия конечных бенефициаров, прозрачности операций со связанными лицами, докапитализации на основании результатов стресс-тестирования, а также соблюдения международных правил финансового мониторинга, благодаря чему на рынке остались только стабильные и прозрачно работающие учреждения. По оценке Видякина, из 180 работавших на 2014 год банков в результате «оздоровления» осталось около 70. Кульминацией стала национализация «Приватбанка» — крупнейшего банка страны, контролировавшегося олигархом Игорем Коломойским.

Но самое главное — реформированному Национальному банку удалось выстроить системную работу, направленную на выполнение ключевых функций центробанка, не зависящую от личностей или смены правительств. Была оптимизирована и централизована структура управления, реформирована система принятия решений, законодательно усилена институциональная и функциональная роль центробанка на финансовом рынке, также НБУ избавился от ряда непрофильных функций и активов, делавших работу учреждения громоздкой.

По мнению Видякина, залогом успешности реформ была независимость Нацбанка как института. Еще в 2015 был принят ряд законов, укрепляющих самостоятельность НБУ в выработке финансовой политики. Эта работа была продолжена и при президенте Зеленском. Укрепление независимости главного банка страны — одно из требований МВФ, кредитовавшего украинскую экономику.

Главным вызовом для финансовой системы остается кризис в реальном секторе экономики — война нанесла серьезный удар по бизнесу. В январе-марте 2022 года украинские банки получили отрицательный финансовый результат на 160 млн гривен. Картину испортил март, когда чистый убыток банков на фоне войны составил 10,07 млрд гривен. В январе-феврале чистая прибыль банковской системы достигала 9,91 млрд гривен.

Из-за сокращения налоговой базы фискальный дефицит составляет примерно $5 млрд в месяц, около 30% месячного довоенного ВВП. Бюджет наполняется налогами примерно на треть, остальное дополняется продажей Нацбанком военных облигаций и внешней помощью.

Сомнения и разногласия

Между Нацбанком и Минфином остаются серьезные разногласия о приоритетах экономики военного времени: НБУ стремится контролировать инфляцию и не допускать ее роста, задача Минфина — наполнять бюджет любыми способами здесь и сейчас. Например, одной из спорных точек стало повышение Нацбанком с Кабмином учетной ставки с 10% до 25% с целью сдерживания инфляции и сохранения доходов и сбережений в гривнах. Это решение привело к росту доходности государственных облигаций и спросу на них со стороны частных банков. В то же время Минфин считает, что гособлигации во время войны должны быть инструментом поддержки государства, а не способом заработка на процентах, кроме того, правительство считает, что высокая инфляция позволит резко и одномоментно нарастить доходы бюджета.

Украинский экономист Юрий Городниченко, работающий в Калифорнийском университете, считает, что зависимость Украины от внешних вливаний и интервенций Нацбанка не может обеспечивать стабильность военной экономики. «Срезать налоги в начале войны с расчетом на то, чтобы дать ликвидность предприятиям и людям, было правильно. Но в [более долгосрочной] перспективе, в условиях больших военных расходов полностью срезать налоги неправильно… Мне кажется, что в конце концов в реалиях войны Украина придет ко второй философии, когда надо фокусироваться на сборах здесь и сейчас, для того чтобы оплачивать эту войну. Скорее всего, будет введена прогрессивная шкала налогообложения, а не плоская, как сейчас. Будет увеличен налог на импорт, на добавленную стоимость и т. д.». Украинское правительство уже идет по этому пути, с 1 июля был восстановлен НДС для импортных товаров и ввозные пошлины.

Хотя обозримых контуров завершения войны не видно, активно разрабатываются планы восстановления украинской экономики. Самый известный — План реконструкции Украины, разработанный группой экспертов-экономистов с мировыми именами, в том числе украинцами Юрием Городниченко и Тимофеем Миловановым, российским эмигрантом Сергеем Гуриевым и Кеннетом Рогоффом из Гарварда (бывший главный экономист МВФ). Он опирается на опыт плана Маршалла для послевоенной Европы и потребует от 200 до 500 млрд евро. Авторы плана исходят из того, что залогом быстрого восстановления Украины должна быть ее экономическая интеграция с ЕС, которая поможет максимально мобилизовать ресурсы и окончательно освободить украинскую экономику от зависимости от России. Но для этого Украине предстоит осуществить реформы по приближению к европейским стандартам одновременно с процессом реконструкции, что станет серьезным вызовом для страны и ее политической элиты.