Мужик сказал — мужик передумал. Почему Трамп и Маск не выполнили бюджетных обещаний

Available in English

Президент Трамп и во время предвыборной кампании, и сразу после сделал ряд ярких экономических заявлений, пообещав, в частности, сократить дефицит бюджета, а заодно и решить проблему госдолга. Тарифную войну он начал с этим же лозунгом. А команда Илона Маска так плотно взялась за сокращение расходов бюджета, что это вызвало конфликты и споры, а закончилось без видимых результатов. Разберемся аккуратно в сути проблемы, в том, можно ли решить ее предложенными методами и что в такой ситуации советует делать экономическая наука.

Как США залезли в долги

Государственный долг США растет быстрыми, по историческим меркам, темпами с начала 2000-х годов и на сегодняшний день составляет 124% ВВП. Почему это проблема?

Финансы государства работают почти так же, как финансы обычной семьи. Семья может взять деньги в долг, чтобы оплатить крупные покупки: недвижимость в ипотеку, автомобиль в кредит. Можно залезть в долги, если требуется лечение, срочный ремонт, случилось бедствие или авария. В благополучные годы семья эти займы погашает, отдавая часть текущего дохода. Это рациональное и разумное поведение: мы занимаем деньги тогда, когда они очень нужны (в период кризиса) или когда это имеет экономический смысл (ипотека или автокредит по низким ставкам).

В середине двадцатого столетия США вели себя как разумное домохозяйство: госдолг резко вырос в годы Второй мировой войны, чтобы финансировать необходимые расходы, и затем, в мирное время, снижался. Но примерно начиная с 1970-х годов рост госдолга США стал привычным явлением: военные расходы и макроэкономические кризисы провоцировали рост заимствований, но снижать долг в мирное время государство разучилось. За исключением периода 1998–2001 гг., когда при президенте Клинтоне государственный долг удалось ненадолго снизить. С тех пор заимствования как доля ВВП постоянно росли.

Мы понимаем на примере семьи, что бесконтрольный рост долгов невозможен. Рано или поздно такая семья обанкротится — откажется платить по долгам и потеряет имущество. Даже без банкротства высокий уровень долговой нагрузки труден для домохозяйства: выплаты по кредитам съедают существенную часть домашнего бюджета. Те же проблемы и у государства: обслуживание долга — это расходы бюджета. Дефолт же государства по обязательствам не приведет к буквальной «конфискации имущества», но может привести к другим негативным последствиям.

В начале 2000-х годов развитые страны мира попали в своего рода заманчивую «ловушку» государственного долга. Начиная примерно с 1990-х реальные процентные ставки (с поправкой на инфляцию) по государственному долгу развитых стран начали долгую тенденцию к снижению. Причин у этого было несколько. Страны третьего мира богатели, их правительства и частные граждане хотели сберегать средства в надежных инструментах. И в развитых странах частные инвесторы также увеличили спрос на государственные облигации.

Повышенный спрос позволил правительствам развитых стран занимать по всё более низким ставкам. Среди развитых стран США — самый яркий пример этой «торговли надежностью»: за счет репутации надежного заемщика США получали лучший доступ к дешевым деньгам. Старые долги можно было не возвращать, а «перекредитовываться» по новым, более низким ставкам.

Если семье предлагают кредит по ставкам всё ниже и ниже, почему бы не набрать кредитов? Вполне рационально использовать такую возможность. И США — не исключение из правил, те же процессы происходили везде. Среднее соотношение госдолга к ВВП среди стран ОЭСР выросло с 37% в 1990 году до 111% в 2024 году. Реальные ставки процента по государственному долгу падали даже ниже нуля в 2010-х — то есть занять можно было по ставке ниже инфляции! Сейчас наступает отрезвление.

Инфляция после всплеска в пандемию Covid-19 стала снижаться, и реальные ставки по государственному долгу начали расти. Наступает расплата: обслуживание набранного долга быстро становится болезненным для государственных бюджетов. Думаю, что это один из факторов продолжающейся публичной перепалки между президентом Трампом и председателем Федеральной резервной системы Джеромом Пауэллом. Для президентской администрации было бы выгодно снижение ставок, на что Пауэлл и его комитет пока не идут.

На сегодняшний момент, по подсчетам на 2025 фискальный год, затраты федерального бюджета США на обслуживание долга — то есть процентные выплаты по облигациям — составят 16,6% всех бюджетных расходов или 3,2% ВВП. Это близко к рекордным уровням по доле бюджета — последний раз так было в 1990-е годы. По доле ВВП это рекорд, его превышение прогнозируется в 2034 году. Пожалуй, единственный пункт политической повестки, с которой согласны и правые, и левые, и демократы, и республиканцы, — понимание, что бесконечно так жить нельзя. Нужно переломить траекторию постоянного накопления долга.

Нужна ли срочность в погашении долга

Читатели российских медиа помнят много пророчеств о скором крахе доллара и коллапсе бюджета США и привыкли относиться к ним со скептицизмом. Действительно ли всё так плохо? И насколько срочно нужно решать проблему?

Проценты по долгу, составляющие 3% ВВП, — небольшая сумма. Представим себе семейный бюджет: отдать 3% зарплаты за пользование кредитом — вполне разумно. Можно сравнить с задолженностью семьи по ипотеке: иметь баланс в размере 124% годового дохода — скромно, пожалуй, даже консервативно. Но параллели с семейным бюджетом могут ввести в заблуждение.

Главное отличие в том, что государство занимает не один раз — как семья для покупки недвижимости — а ежегодно финансирует свою деятельность. И должно ежегодно реструктурировать часть долга, выплачивая доход по старым облигациям и размещая новые. Если год от года бюджет сводится с дефицитом, то кредиторы (коллективный мировой рынок) должны сделать вывод, что заемщик (США) в будущем станет несостоятельным. Это толкает рыночную ставку на американский долг вверх и еще больше увеличивает расходы бюджета по обслуживанию долга. Другими словами, торгуя надежностью слишком активно, можно ее случайно распродать совсем.

Далеко ли до кризиса

У российского читателя есть свой опыт. В 1998 году ежегодный процентный доход по ГКО Российской Федерации, которые страна должна была выплатить держателям долга, суммарно на 40% превышал налоговые сборы за год. До такой несостоятельности как США, так и другим странам ОЭСР еще далеко.

Тем не менее, если бы вопрос о размере госдолга был задан в начале 2000-х годов, то 124% ВВП показались бы любому специалисту поводом для паники и мрачных прогнозов. А сегодня это чуть выше средней накопленной задолженности по странам ОЭСР. Период низких процентных ставок в 2000-х и 2010-х сильно расширил наши представления о комфортном уровне госдолга. Теперь же, когда ставки развернули тенденцию и растут, есть повод задуматься.

Политическая проблема

Главная проблема не в размере накопленного долга, а в его продолжающемся росте. Долг растет, пока государство не способно сбалансировать бюджет. Бюджет же — это результат политического процесса, и проблема эта — политическая.

Есть только два способа сбалансировать бюджет: сократить расходы или поднять доходы — и разумная политика использует оба одновременно. Поговорим сначала о доходах.

Доходы бюджета в современном государстве — это в первую очередь налоги. Поднять налоговые ставки — крайне непопулярная в народе политика (хоть для правых, хоть для левых). Традиционно в США республиканская партия выступает за снижение налогов, и многие состоятельные люди голосуют за республиканцев именно из собственных материальных интересов.

Демократическая партия, традиционно выступающая за повышение налогов на богатых, в последние годы всё больше опирается на поддержку городского образованного и обеспеченного среднего класса. Это значит, что выступать за повышение налогов и демократам станет всё сложнее. Даже образованные и сознательные люди с трудом голосуют против своих материальных интересов. Предлагать повышение налогов грозит потерей электоральной популярности.

Среди республиканцев долгое время был популярен тезис, что снижение налогов «профинансирует себя само». То есть, приведет к росту экономической активности, а эта новая экономическая активность, в свою очередь, принесет дополнительные доходы в бюджет и скомпенсирует выпадающие доходы от сниженных налоговых ставок. Но, как показали оценки, чуда не происходит — экономический рост не окупает потери. Снижение налоговых ставок приводит к снижению налоговых поступлений.

Одним из пунктов предвыборной программы Трампа было повышение импортных тарифов для того, чтобы заместить выпадающие налоговые доходы. Идея отличная для начала ХХ века, когда основой международной торговли были конечные потребительские товары или ресурсы, а государственный бюджет составлял гораздо меньшую долю ВВП. В современном же мире международная торговля — это на 52% торговля промежуточными товарами, которые используются домашними компаниями в своих производственных процессах. Тарифы бьют не только по потребителям, но и по производителям внутри страны.

Кроме того, от снижения объемов торговли страдают и домашние экспортеры, и всё это угнетает экономическую активность. Опыт тарифов на сталь в первое президентство Трампа показал, что для экономики США в целом тариф принес потери, хоть некоторые производители стали от него и выиграли.

Как еще можно поднять налоговые доходы

За счет роста экономики в целом. Интенсивный рост — за счет технологического развития — происходит постоянно, но запланировать резкие прорывы в нем вряд ли можно. Экстенсивный рост — это рост за счет накопления производительных факторов: капитала и труда. Приток капитала в США и так стимулируется, в том числе и налоговой системой. Рост трудовых резервов возможен за счет роста занятости, что при низкой текущей безработице означает, что на рынок труда должны выйти люди, которые и не собирались работать по найму.

Вторая возможность — принять иммигрантов. Именно поэтому и республиканские, и демократические администрации на словах боролись с нелегальной иммиграцией в США, а на деле не делали почти ничего, чтобы ее ограничить. Администрация Трампа сейчас, как минимум в публичной дискуссии и громких акциях, проводит антииммиграционную политику. Роста налоговых доходов в будущем такая политика не прибавит.

Можно ли сократить расходы

Если нельзя без политических и экономических проблем поднять доходы бюджета, то может быть, начать с расходов? Для начала посмотрим на структуру расходов федерального бюджета США.

Основная часть федерального бюджета — это обязательные расходы, то есть траты по статьям, где государство уже обещало людям выплаты. Это пенсии в системе социального страхования, социальные пособия, расходы на медицину для пожилых и малоимущих. Меньшая часть — это дискреционные расходы — те, которые можно по закону урезать. Часть из них выделена на оборону и социальные льготы ветеранам, они тоже обещанные. Остается не так много, но эту часть бюджета легче всего сократить, как с юридической, так и с политической точки зрения.

Первые месяцы нового срока президента Трампа были ознаменованы громкими кейсами урезания как раз таких расходов. Закрытие программ USAID, федерального Департамента образования, расходов на науку через Национальный институт здоровья (NIH), Национальный фонд науки (NSF), NASA, программ по метеорологии NOAA... Для политического решения это легкие цели, ведь за ученых заступаться некому.

Труднее урезать программы, от которых зависит благополучие резидентов штатов и популярность членов парламента — разнообразные проекты в области транспорта, производства, сельского хозяйства — что на политическом жаргоне называют pork. Популярность сенаторов и конгрессменов в их домашних штатах зависит от возможностей приносить pork — федеральные расходы, программы и субсидии.

Как показывает практика, таких «легких целей» недостаточно, чтобы сократить хоть сколько-нибудь значимую долю расходов. Весь бюджет USAID, например, это всего 0,3% федеральных расходов, NSF — 0,1%. Критики Трампа утверждают, что по соотношению цена — результат эти программы очень эффективны. Например, гранты NSF приносят в будущем за счет технического прогресса до $3 дополнительного ВВП на каждый потраченный $1. Получается, что США рискует потерять мировое научное и технологическое лидерство в обмен на мизерную экономию.

Эффективность государственных расходов и DOGE Илона Маска

Если нельзя урезать или отменить программы госрасходов, то может быть, можно сэкономить деньги за счет повышения эффективности расходов? Это Трамп попробовал сделать с помощью Илона Маска и его Департамента эффективности правительства (DOGE).

Идея была в том, что государство выполняет свои функции неэффективно, в системе много напрасных трат, лишних работников, мошенничества. Достаточно обнаружить эти лишние расходы и оптимизировать работу, чтобы сэкономить значительные суммы. К тому же, любая бюрократическая система очень инертна, раздута и сопротивляется изменениям. Чтобы сломать сопротивление бюрократии, нужно действовать быстро, решительно и не бояться разрушать существующие порядки.

Интересно, что идею радикальной реконструкции государства в США первым запустил в массы вовсе не президент Трамп и не Илон Маск. Идеологическое лидерство принадлежит программисту, предпринимателю и блогеру-философу Куртису Ярвину. Куртис Ярвин заразил читателей рядом громких радикальных идей, предлагая демонтировать существующую государственную систему в США, вплоть до установления технократической диктатуры. Он же предложил в виде популярного лозунга аббревиатуру RAGE = retire all government employees, уволить всех государственных служащих. Удачная игра слов: rage в переводе «ярость».

С этой яростью и личным энтузиазмом Маск и его DOGE взялись за дело. Первые отчеты показывали массу вопиющих фактов: 150-летние долгожители, считающиеся живыми в базе данных системы социального страхования, абсурдные на первый взгляд темы научных исследований... Но по факту оказалось, что старые записи о пенсионерах просто висели в базе, никто не получал их пенсии. А «трансгендерные» (на деле трансгенные) мыши — часть важного исследования серьезных болезней. Массово уволенные специалисты оказались критично важны для работы государственных служб.

Явной неэффективности в американском государстве нашлось не так уж и много. Результаты работы DOGE, как ни крути, весьма скромные, а их прогноз по снижению затрат, скорее всего, не сбудется. Разумеется, можно оптимизировать работу, но делать это придется вдумчиво и с участием знающих специалистов — приглашенных со стороны программистов и аналитиков данных для этого недостаточно.

Спасет ли инфляция?

Мы помним проблемы огромного, удушающего государственного долга в России 1990-х. Выплаты по долгу съедают бюджет. Государство, чтобы выполнить обязательства перед гражданами, вынуждено либо занимать еще, либо монетизировать долг, то есть выплачивать зарплаты и пенсии свеженапечатанными деньгами. В результате — инфляция и обесценивание рубля. А если госдолг деноминирован в долларах, то обслуживать его всё сложнее и сложнее.

Ситуация в США намного легче. Если упрощать, дефолт США по существующим долгам невозможен: в теории всегда можно «напечатать» новых долларов и вернуть долг. В реальности всё немного сложнее.

Во-первых, монетизация госдолга — это тоже своего рода дефолт. Заемщики получают свои выплаты обесцененными деньгами, в реальной стоимости получают меньше, чем рассчитывали. Важный вопрос а кто эти заемщики? По последним данным, около 30% госдолга США держат зарубежные агенты — люди и институциональные инвесторы. 70% — американцы или американские корпорации, пенсионные фонды, банки и т.д. Инфляция помогает государству, но грабит своих же граждан.

Во-вторых, инфляция хороша, чтобы выплатить только уже существующие долги. Взять же в долг в будущем становится сложнее и дороже: ожидаемая будущая инфляция учитывается рынком, и ставки по долгу растут. Когда федеральное правительство вынуждено постоянно занимать, чтобы отдавать прошлые долги, инфляция не помогает, а ухудшает ситуацию. Кстати, по той же причине и прямой дефолт по обязательствам — суть выстрел себе в ногу.

И в-третьих, во всех развитых странах решение об эмиссии принимается (к счастью) не администрацией президента, исполнительной властью, а независимым центральным банком. Комитет в ФРС выполняет двойную задачу: обеспечение стабильности уровня цен (удержание низких уровней инфляции) и контроль безработицы. Цели эти фундаментально противоречат друг другу: строгая монетарная политика удерживает цены, но тормозит экономику и грозит безработицей. Мягкая монетарная политика — стимулирует экономическую активность, но грозит инфляцией. Федеральный резерв ищет компромисс между этими двумя целями. Решать бюджетные проблемы в цели Федерального резерва не входит.

Сейчас ФРС считает, что переходить к мягкой монетарной политике рано, и Джером Пауэлл призывам президента Трампа не следует. Сокращение государственных расходов, задуманное Трампом, будь оно существенным, могло бы спровоцировать рецессию. Этого пока не случилось. Но если американская экономика покажет сигналы приближающейся рецессии, ставку процента могут уменьшить.

Итак, если подытожить, без структурных реформ налоговой системы и системы расходов бюджета обойтись не получится. Нужен план, который надежно и на долгий срок сведет доходы с расходами.

Плохие новости для американцев

Если сравнить США с другими странами ОЭСР, то мы увидим, что как доля государства в экономике, так и уровень налоговой нагрузки в США ниже, чем во многих развитых странах. Это сознательный выбор и источник роста и развития. Не секрет, что климат для бизнеса в США куда благоприятнее, чем в старой Европе. США «пылесосят» инвестиции, специалистов, технологии со всего мира и обеспечивают рост своей экономики.

Но США сталкиваются с конкуренцией других юрисдикций. Есть ряд стран-офшоров, предлагающих низкую налоговую нагрузку корпорациям. Из-за этой конкуренции поднять уровень налогов на корпорации становится всё сложнее. Корпорации мобильны, они легко перемещаются в офшоры. Жители же, физические лица, такого выбора почти не имеют.

Поэтому основа доходов федерального бюджета — налоги с физических лиц: налог на доходы и налоги с фонда оплаты труда (которыми финансируется система пенсий социального страхования и медицина для пожилых). Реалистичные планы по балансированию бюджета, к сожалению налогоплательщиков, включают в себя повышение ставок именно по этим налогам. Как ни непопулярны такие меры политически, их рано или поздно придется применять.

Достаточно взглянуть на структуру расходов и доходов, чтобы понять, что другого надежного выхода нет. При этом налоговая нагрузка на заработные платы жителей США хоть и немалая, но всё же еще существенно ниже европейской. Государственный долг — это жизнь в кредит. Как и в семье, старшее поколение, набрав займов, обрекает на выплаты молодежь. На сегодняшний момент США отодвигает выплаты по долгам, но следующие поколения с этой проблемой рано или поздно столкнутся.