Русские ловушки. Главные институциональные ошибки новейшей истории России

Институциональные ловушки в российской истории

Самой крупной ловушкой в русской истории Травин считает создание крепостного права. Россия XV–XVII веков была беднее западных соседей, имела скудные города и торговлю, слабое чиновничество. Поэтому финансировать большую армию за счет налогов, как, например, во Франции, не получалось — собирать такие налоги было некому и не с кого. А без такой армии государство не устояло бы. Решением стала поместно-крепостная система. Центральное правительство помогло помещикам укрепить власть над крестьянами, а взамен потребовало от них военной службы.

Сперва это казалось удачным решением, но затем выявились проблемы. Императоры после Петра уже были способны финансировать армию за счет налогов, но и дворянство тоже достаточно усилилось, чтобы долго блокировать любые попытки отмены крепостного права. В итоге крепостничество продержалось на сто лет дольше обязательной дворянской службы и стало одной из ключевых причин экономической отсталости России.

Роковая роль крепостного права в России — хорошо изученная проблема, о которой много писали еще в XIX веке. Но были институциональные ловушки уже и на нашем веку: ряд ошибочных институциональных решений, принятых после распада СССР, привели в итоге к последствиям, расплачиваться за которые придется еще долго.

Заложенное будущее

Одной из главных институциональных ловушек постсоветского периода стали залоговые аукционы 1995 года. Поразительно, но некоторые их организаторы до сих пор убеждены, что сделали все разумно и правильно. Правительство, выглядевшее на фоне крупнейших оппозиционных сил рыночным, демократическим и миролюбивым, перед судьбоносными президентскими выборами отчаянно нуждалось в деньгах и союзниках, обладая при этом огромными, плохо управляемыми активами. Формально законными методами эти активы были переданы группе банкиров и менеджеров, которые таким образом вовлеклись в борьбу с угрозой коммунистического реванша.

Угроза была предотвращена. Но если в случае с дворянами-крепостниками долгосрочной проблемой оказалась их возросшая сила, то с олигархами ельцинского призыва — их слабость. Если владельцы крупнейших состояний не сделали себя сами, а были произведены в миллиардеры актом правительства, то они станут заложниками властей, едва появятся сколь-нибудь популярное правительство и сбалансированные государственные финансы. Что и произошло еще при раннем Путине, который без больших усилий разрушил бизнес-империи Владимира Гусинского, Бориса Березовского и Михаила Ходорковского. После этого остальные подобные структуры полностью покорились Кремлю. Вместо разделения власти и богатства произошло их полное срастание. Вместо независимых деловых элит Россия получила хозяйственных руководителей, трепещущих перед политическим руководством, как это было и в СССР. А это позволило путинской команде выстроить систему, где удерживать власть и злоупотреблять ею можно очень долго.

Законодательство в этой системе используется как инструмент для решения частных проблем конкретных людей, обладающих властью. И это свойство унаследовано от прежнего режима. Как отмечал еще в 2005 году один из наиболее проницательных критиков залоговых аукционов Григорий Сапов, они опирались на «специальное законодательство, созданное для решения частной проблемы в интересах определенных лиц». Если такое нормотворчество в принципе возможно и воспринимается как приемлемое, то оно может применяться для произвольных конфискаций с такой же легкостью, как и для произвольных раздач. А отсюда уже недалеко до произвольных арестов и приговоров, фальсификаций и узурпаций, узаконенных убийств и военных преступлений.

Возможно, кто-то возразит, что на самом деле залоговые аукционы были вполне открытыми и конкурентными, а их победители не были предопределены изначально. Но если обратиться к тогдашним публикациям деловой прессы, легко увидеть, что это не так. В ходе трех из двенадцати аукционов посторонние игроки пытались подать соперничающие заявки, но их отклонили, поскольку организаторы были связаны (или даже просто совпадали) с заранее выбранными приобретателями.

Вот что писал «Коммерсантъ» в ноябре и декабре 1995 года о передаче акций ЮКОСа банку «Менатеп», главным владельцем которого был тогда еще не оппозиционный Михаил Ходорковский. Как сообщал в своем репортаже Глеб Баранов, 9 ноября представители банка и нефтяной компании (еще государственной, но уже вертикально интегрированной и готовой к приватизации) провели совместную пресс-конференцию. Было объявлено, что «Менатеп» будет курировать инвестиционный конкурс и залоговый аукцион по реализации акций ЮКОСа как представитель Госкомимущества (ГКИ). Одновременно он участвовал в аукционе и конкурсе как соискатель. Это совмещение сразу же было воспринято журналистами как сомнительное и «классический конфликт интересов», а также вызвало впечатление, «что перед ними будущие владельцы ЮКОСа». Вице-президент ЮКОСа Виктор Иваненко, дав нейтрально-доброжелательные комментарии во время пресс-конференции, сразу после нее описал ситуацию выражением: «Если изнасилование неизбежно, лучше расслабиться и попробовать получить удовольствие».

Правда, сам «Менатеп» в лице вице-президента Константина Кагаловского заверял, что, поскольку залог для участия в конкурсе переводится на счета Минфина в Центробанке (для участия в аукционе залог переводился в ОНЭКСИМ банк), в денежном отношении банк не имеет никаких преимуществ. Любопытно также, что он обвинял потенциальных конкурентов в «перепродаже на Запад», и участие иностранного капитала в приватизационных мероприятиях было запрещено.

Действительно ли «Менатеп» не получил никаких важных преимуществ? Репортаж «Коммерсанта», опубликованный месяцем позже, 9 декабря 1995 года, говорит об этом уже заголовком: «„Менатеп“ вышел победителем в соревновании с самим собой». Статья Игоря Тросникова рассказывает, что при стартовой цене пакета акций в $150 млн он был приобретен менатеповскими структурами за $150,25 млн, при этом с конкурса была снята заявка, предлагавшая $350 млн. Подало эту заявку АО «Бабаевское» шоколадная фабрика, представлявшая интересы трех крупнейших банков: Альфа-банка, Инкомбанка и «Российского кредита». Отклонили заявку на том формальном основании, что часть средств была внесена государственными облигациями (ГКО). А ведь наличие у банков ГКО означало, что они уже прокредитовали российское государство на соответствующую сумму. — Тогда как деньги, которые задепонировал на счетах Минфина «Менатеп», по-видимому, Минфин же и разместил в «Менатепе» за несколько дней до этого. Впоследствии конкуренты «Менатепа» оспаривали залоговый аукцион по ЮКОСу в арбитражном суде Москвы, но получили отказ.

А вот что писал Григорий Сапов:

«Почему нужно отдать такие-то компании в собственность таким-то господам?

Потому что аукцион, в котором было назначено победить этим господам, полностью соответствовал положению об этом аукционе (которое и писалось так, чтобы никто другой не мог бы на нем победить).

А когда случалась неприятность (вроде случая с Инкомбанком), то председатель аукционной комиссии звонил куда-то, и оттуда — по телефону — отвечали, что отстраняют своего представителя. После чего аукционная комиссия отказывалась принимать у него документы (снабженные печатями и подписями тех, кому звонил председатель комиссии), а когда он прилюдно открывал конверт и там оказывалась сумма бо́льшая, чем у объявленного победителя, заявляла, что это, мол, все для журналистов.

Коллизия „отдать компании по произволу господам X, Y и Z, но так, чтобы все выглядело по закону“, сформировавшаяся в 1995–1996 годах, заложила мину как под легитимность собственности самих указанных господ, так и под итоги всей вообще приватизации в России».

Вторым примером исключения из конкурса «неправильных» участников стал залоговый аукцион по 38-процентному пакету акций «Норильского никеля». Повествующая об этом статья «Коммерсанта» озаглавлена «Дело не обошлось без скандала». Как известно, пакет получил ОНЭКСИМ банк, крупнейшими владельцами которого были Владимир Потанин и Михаил Прохоров. Потанин и представил правительству саму идею залоговых аукционов. Стартовая цена лота была $170 млн, победитель дал $170,1 млн, а два конкурента, аффилированные с победителем, по $170 млн. Отвергнутая заявка была подана АО «Конт», дочерней компанией банка «Российский кредит», и предлагала $355 млн. Формальное основание для отклонения заявки: «Комиссия, руководствуясь инструкцией Центрального банка № 1 1991 года, объявила о том, что банк „Российский кредит“ не может быть гарантом АО „Конт“, поскольку его собственные средства на $70 млн меньше, чем стартовая цена лота».

Газета приводит слова Альфреда Коха: «Вот видите, нормальные банки подают заявку от своего лица, а „Российский кредит“ — от лица подставной фирмы. О чем это может говорить?!» Как говорится, всякое лыко в строку, но что тогда сказать о менатеповском АОЗТ «Лагуна», которое приобрело ЮКОС? Мы видим, что требования к собственному капиталу заявителя и форме оплаты менялись в зависимости от того, о каких именно участниках шла речь.

А в третьем случае — на аукционе по «Сиданко» — заявку того же «Российского кредита» отсекли уже по третьей причине. Репортаж «Коммерсанта» об этом назывался «Выиграли те, кто и должен был выиграть». ОНЭКСИМ банк был официальным представителем Госкомимущества, контролировал регистрацию заявок и предсказуемо победил. Представители «Российского кредита» с гарантией «Инкомбанка» на $125 млн не были допущены в помещение, где принимались заявки на участие в торгах. Официальное основание от ОНЭКСИМ банка: «Заявитель не перечислил задаток до 18 часов 13 ноября 1995 года, как того требовали условия проведения этого аукциона».

Позже оппоненты ОНЭКСИМа представили «подтверждение платежа через систему электронных расчетов S.W.I.F.T, согласно которому сумма задатка на счет в ОНЭКСИМ банке поступила в 18.23», и потребовали «предоставить выписку с корреспондентского счета ОНЭКСИМ банка в Bank of New York для того, чтобы установить точное время прихода денег», но на аукционную комиссию во главе с Кохом это не подействовало.

Не допущенные к участию, впрочем, возмущались недолго, и в тот же день, по-видимому закулисно, заключили некое мировое соглашение. В чем оно действительно состояло и было ли выполнено, остается неизвестным, но президент банка «Российский кредит» Виталий Малкин в связи с этим дал довольно загадочные комментарии. Он заявил, что «отказывается от дальнейшей борьбы через суд по двум объектам — РАО „Норильский никель“ и СИДАНКО, несмотря на то что также абсолютно уверен в выигрышности своих позиций». А еще что «банк не хочет, чтобы борьба из области экономической перешла в политическую плоскость». В передаче «Коммерсанта» его слова содержали и такую фразу: «Наши действия не должны повлиять на результаты предстоящих выборов». Дело было за несколько дней до 17 декабря 1995 года, когда избиралась Государственная дума второго созыва. Самое простое объяснение этой загадки может быть таким: кто-то из «правительства реформ» или «демократической администрации» тихо объяснил банкиру, что перед выборами скандалить не надо, а то хуже будет.

Прецедент проведения залоговых аукционов сам по себе не изменил соотношения сил между разными группами в обществе. Скорее, он выявил и наглядно показал, какой огромной властью располагал Кремль. И когда это стало ясно, последним сдерживающим фактором перед скатыванием в тиранию остались временные слабости тогдашней кремлевской команды: плохое здоровье Ельцина, его экономическая необразованность, внутренние расколы и колебания при постановке задач. С появлением Путина все эти преграды пали.

Важным аспектом приватизационной ловушки стало недопущение к аукционам зарубежного капитала. Казалось очень естественным и разумным избежать ситуации, когда важнейшие предприятия страны принадлежат иностранцам. Наличие крупных собственников из числа собственных граждан — признак развитой страны, а доминирование иностранных компаний или акционеров — признак периферийности, вечный соблазн для разных популистов объединить патриотические лозунги с социалистическими и требовать национализации предприятий. Этого можно избежать, если в стране есть местная экономическая элита, в перспективе сознательная или ответственная.

С учетом этих обстоятельств создать олигархов, фактически назначить нескольких предпринимателей миллиардерами и не допустить иностранного контроля над отечественным бизнесом — все это могло выглядеть хорошей идеей. Ведь в Южной Корее попытка составить верхушку деловых кругов вручную успешно сработала, как комментировал события по горячим следам журнал «Коммерсантъ Власть». Но что сработало в проамериканской, не знавшей социалистического разложения Южной Корее, где даже коррумпированные диктаторы имели за плечами диссидентский или исповеднический опыт, оказалось невозможным в посткоммунистической России с ее засильем конформистов, циников и антизападных реваншистов.

Скорее всего, крупные российские финансово-промышленные группы сложились бы и без залоговых аукционов, и без других форм государственной помощи избранным банкирам. Даже если бы прямые, простые, открытые для всех желающих приватизационные торги и впрямь отдали бы на какое-то время контроль над большинством предприятий иностранцам, это не длилось бы вечно.

Транснациональные компании в принципе не против иногда продавать какие-то свои активы местным предпринимателям, так что в будущем русские смогли бы многое выкупить. Но это были бы другие русские — сделавшие себя сами, поднявшиеся своим умом и трудом, а не зависимые от подачек с барского плеча. И они не сдали бы страну чекистам так легко. А для всех остальных граждан работа на предприятиях с иностранным контролем стала бы полезной школой, помогла бы преодолеть предрассудки и глубже осознать общие интересы, которые связывают Россию с Западной Европой и США.

Кругом одни ловушки?

Помимо залоговых аукционов, ловушками оказались и некоторые другие решения в новейшей экономической политике. Из сделанного уже в путинскую эпоху, пожалуй, наиболее важна централизация государственных финансов, закрепившая хроническую зависимость региональных и местных бюджетов от дотаций сверху. Вот как об этом говорил в статье 2012 года Владимир Милов:

«Соотношение налоговых поступлений, составлявшее в начале 2000-х примерно 50 на 50, резко качнулось в сторону федерального центра. У регионов были полностью отобраны поступления по наиболее важным налогам — НДС (более 15% доходов консолидированного бюджета страны), природоресурсным налогам (еще 10%), а значительная часть фискальной нагрузки на сырьевой сектор была перенесена с налогов на экспортные пошлины (более 22% доходов консолидированного бюджета России), от которых регионам также не достается ничего.

В результате этой реформы субъектам Российской Федерации были оставлены в основном лишь налог на прибыль предприятий и налог на доходы физических лиц — всего около 20% от поступлений консолидированного бюджета. По новой системе в стране осталось всего лишь около десятка регионов-доноров, все остальные были поставлены в зависимость от субсидий Минфина».

Поводом для той статьи стало превращение Самарской области из региона-донора в получателя. И это был не единичный случай. Согласно исследованию экспертов Леонтьевского центра 2017 года, количество регионов-доноров, определяемых по методике Минфина, в 1993 году составляло 35, в 2006 — 25, а в 2015 — лишь 14. И среди причин этого, наряду с объективными процессами, есть и политические решения.

В различные периоды современной российской истории количество регионов-доноров существенно колебалось: их число составляло 35 в 1993 году, 8 в предкризисном 1997 году, 19 в 2001 году, 25 в 2006 году, 14 в 2015 году. Одной из наиболее очевидных причин такого сокращения в период с начала 2000-х годов являлись экономические кризисы 2008-2009 годов и 2013 года, которые негативно сказались на экономическом развитии и бюджетной обеспеченности большинства российских регионов. Однако другой немаловажной причиной была политика центра по концентрации бюджетных доходов на федеральном уровне. Так, в 2003 году региональная доля налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) (газ) снижена с 20% до 0%, а региональная доля НДПИ (нефть) снижена с 20% до 14%. В 2004 году региональная доля НДПИ (нефть) снижена с 14% до 5%, а также отменена норма Бюджетного кодекса „50 на 50“ (равное распределение источников доходов между федеральным центром и регионами). В 2009 году региональная доля НДПИ (нефть) была снижена с 5% до 0% (НДПИ на природный газ и нефть стал полностью зачисляться в федеральный бюджет).

В результате такой политики произошло перераспределение доходов в пользу федерального центра, у которого сконцентрировано более 60% всех доходов, при этом количество расходных полномочий у субъектов РФ с 2003 по 2016 годы увеличилось в два раза. С 2017 года федеральный центр сократил норматив зачисления налога на прибыль в региональные бюджеты с 18% до 17%, а также уменьшил долю акцизов на нефтепродукты, зачисляемую в бюджеты регионов, до 61,7% в 2017 году и 57,4% в 2018 году. Кроме того, регионы потеряют часть бюджетных доходов из-за индексации (изменения формулы расчета) НДПИ, который уменьшает базу налога на прибыль.

Доводы в пользу сосредоточения налоговых поступлений в федеральном бюджете были очевидны. Именно в федеральных экономических ведомствах, а также связанных с ними аналитических центрах работали лучшие специалисты. Они были самыми образованными, лучше всех знали мировую практику, имели более долгосрочное видение, были относительно независимы от региональных и отраслевых лоббистских групп и пользовались покровительством центрального политического руководства. Централизация бюджетных потоков давала возможность прогрессивно мыслящему центру навязывать региональным властям относительно высокие стандарты прозрачности и эффективности расходования денег, а иногда и рыночные решения.

Для перераспределения налогов в центр имелись такие же разумные основания, как в свое время для закрепощения крестьян или для залоговых аукционов. Пользуясь метафорой Травина, это было так же рационально, как стремление мышки залезть в мышеловку, чтобы съесть кусочек сыра. И во всех случаях действия совершались без понятия о скрытой за приманкой западне.

В нормальных системах с политической конкуренцией руководители регионов принадлежат к разным партиям или публичным фракциям, а наиболее успешные из них являются сильными кандидатами на роли оппозиционных лидеров. Это особенно важно в условиях российской политической культуры, где граждане в принципе невысоко ценят парламентариев и часто считают пригодными для высших должностей только тех, кто имеет опыт в исполнительной власти. А быть одновременно оппозиционером и исполнительной властью можно, только если ты, например, республиканский губернатор при демократическом президенте.

И как раз это стало у нас невозможным. Трудно всерьез оппонировать тому, от чьей денежной поддержки ты зависишь. Особенно если у тебя нет неприкосновенности, которую губернаторы имели, когда входили в Совет Федерации, а потом потеряли. Поэтому федерализм в России фактически умер, и региональные элиты оказались в полном подчинении у Кремля. Вряд ли экономические технократы хотели, чтобы вся страна оказалась в заложниках у Путина и горстки его приближенных, но именно это стало результатом их деятельности по созданию централизованных и стабильных государственных финансов.

Помимо двух ловушек, связанных с экономической политикой, можно назвать и еще несколько. Исполнилось тридцать лет со дня принятия Конституции 1993 года, и это повод еще раз сказать, что она дала президенту неоправданно широкие полномочия, хотя тогда это выглядело хорошим способом не пустить популистов в правительство. Ловушкой оказалось и умиротворение советских военно-разведывательных кругов путем кадровых решений: Евгений Примаков как глава СВР и Игорь Родионов как начальник Академии Генштаба позволили радикальному антиамериканскому реваншизму сохранить прочные позиции в верхах даже в начале 1990-х.

Ловушками стали и союзное государство с белорусским диктатором, и Организация договора о коллективной безопасности, и Содружество независимых государств. Сначала все это выглядело как невинные региональные объединения, полезные для экономической интеграции и востребованные общественным мнением, но преобразование этих организаций в антизападный блок произошло вполне закономерно, и в балтийских республиках это справедливо угадали еще в самом начале.

Рассмотрение всех этих примеров все-таки оставляет открытым главный вопрос. Действительно ли попадание в ловушку было следствием по-настоящему разумных шагов? Была ли их обоснованность подлинной или только кажущейся, мнимой? Мог ли хорошо думающий наблюдатель предвидеть отдаленные последствия мер, сулящих сиюминутную выгоду? Мы видели, что, например, залоговые аукционы вызывали решительный протест еще в момент их проведения — и отнюдь не только со стороны противников приватизации как таковой. Однако по-прежнему трудно встретить человека, который сожалел бы, что иностранцы купили слишком мало российских предприятий.

Сторонники бюджетной децентрализации встречаются довольно часто, но самые компетентные из них, как правило, хорошо сознают большие практические сложности, связанные с этой мерой. В разных мировоззренческих перспективах разные вещи выглядят возможными или невозможными, предсказуемыми или непредсказуемыми. И если что-то задним числом начинает выглядеть как ловушка, возможно, наблюдателю стоит не сетовать на коварство реальности, а просто чуть глубже задуматься о своих ценностях и картине мира. И в случаях, когда последствия наших решений предвидеть сложно, основные затруднения вполне можно устранить, последовательно выбирая на каждом шаге свободу и право.